边境治理现代化的历史积淀和宪法保障（一）

宋才发教授

鳳凰新聞社訊

中国是世界上最早建立边疆制度并实施边境治理的国家。边疆安全是“总体国家安全观”的重要组成部分，边境治理现代化是一个具有长期性、动态性的发展过程。宪法为边境治理和国家安全体系构建提供根本法依据，要准确认识和科学把握国家安全体系的基本内涵，把边境地区整体发展纳入中国式现代化战略全局，边境治理工作要坚持以铸牢中华民族共同体意识为核心。边疆治理为边境治理现代化积淀丰富的历史经验：“华夷一家”的边境治理塑造了多元一体的国家形象，“边县共治”是实现边境治理目标的制度载体，必须持续增强边境安全治理与秩序管控能力建设。新时代边境治理现代化实践创新的重要举措为：“合力治边”是边境治理现代化的重要方略，加快构建边境地区新型网络犯罪的预防体系，着力推进边境治理体系和治理能力现代化。由广西壮族自治区民族宗教事务委员会主管、广西民族研究中心主办的国家社科基金资助期刊、中文核心期刊、中国民族学类核心期刊、中国人文社会科学核心期刊、中文社会科学引文索引来源期刊《广西民族研究》， 2025年第6期发表宋才发教授《边境治理现代化的历史积淀和宪法保障》论文。《广西民族研究》主编黄金海，副主编黄仲盈，论文责任编辑李妍。

标准参考文献：宋才发.边境治理现代化的历史积淀和宪法保障[J].广西民族研究,2025(6):201-210.

宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，湖北省有突出贡献专家、国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家，广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”，博士生导师，内蒙古财经大学特聘教授。

一、问题的提出

中国是世界上最早建立边疆制度并实施边境治理的国家。从地理区位上看，边境隶属于边疆，边境位于祖国的边陲抑或国家的边防线上。历代王朝国家的“中心区域”，均被称之为“华夏文化区”；而那些居住在非中心区域，尤其是世居在“边陲”的居民，则统统被划分为“四夷”（即东夷、西戎、南蛮和北狄），故“边疆”在历史上又被称之为“夷狄之地”。王朝国家为了实现对边缘区即边境地区的有效治理，把“边缘区”从建制上单独划分出来，按照“边疆制度”派遣重兵驻守或派大臣镇守，这种隶属于国家疆域的特定区域，就是历史教科书所说的“边境地区”。自有国家文明肇始，王朝国家日渐形成了中原华夏和边缘四夷的“天下观”，因而中国素有典型“边疆国家”的特征。

边疆安全是总体国家安全观的重要组成部分。边疆是拱卫国家中心地带的边界性区域，自古以来就是一条维护封建王朝国家安全的地域藩篱。边疆治理历来是由国家主导的，目的在于稳妥解决国家面临的边境安宁问题。如何理解“边疆”和“边境”的内在关联与基本区别，本质上是科学理解国家如何运作的问题。“陆地边境”是一个与“陆地边疆”密不可分的概念，边境说到底就是国家的边界。“总体国家安全观”是习近平在统筹推进国家安全理论和实践创新中提出的战略思想，它以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、科技、文化、社会安全为保障，是新形势下维护和塑造中国特色大国安全的强大思想武器，对边疆民族地区做好民族团结、社会稳定、边境安宁工作具有重要指导意义。边境安全治理仍然是当下国家安全治理体系中的弱项和短板，直接影响和制约着国家重大战略安全的顺利实施。2015年3月习近平在参加广西人大代表团审议时指示：“要加大对边境地区投入力度，依法加强社会治理、深入推进平安建设，依法管控边境秩序、维护边境地区安全稳定”。党的十八大以来，习近平全方位审视边疆发展形势的新趋向、边疆安全的新变化、边疆问题的新表现，深入云南、广西、内蒙古、新疆等边疆地区考察调研，以“兴边富民”“稳边固边”推进强国建设和中华民族伟大复兴，逐渐形成了关于边境治理现代化的重要思想。习近平把确保边境地区社会稳定和长治久安，作为推动边疆地区高质量发展的总目标和总抓手，强调“有国才能有家，没有国境的安宁，就没有万家的平安。”

边境治理现代化是一个具有长期性、动态性的发展过程。边境地区既是边民的生活载体，又是国家主权和领土的重要组成部分，它不仅担负着维系总体国家安全的重大历史责任，而且事实上承载着增强民族团结、增强国家认同的历史使命。中国自古以来就是一个统一的多民族国家，“中华民族”作为一种族称，是伴随着近代以来民族主义的兴起才出现的，但是中华民族作为一种客观实体早就存在了。“中华民族共同体”把民族和国家完美地契合在一起，“铸牢中华民族共同体意识”深刻揭示了边境治理的内涵，“边境治理”与“铸牢中华民族共同体意识”因之而完美地契合在一起。中华民族共同体意识是民族团结之本，只有铸牢中华民族共同体意识，才能增进各民族对中华民族的自觉认同，夯实民族关系发展的思想基础，推动中华民族成为认同度更高、凝聚力更强的命运共同体。新时代“治疆方略”是在第三次中央新疆工作座谈会上确立的，习近平阐释了新时代“治疆方略”的基本内涵，强调要“完整准确贯彻新时代党的治疆方略”，“依法治疆、团结稳疆、文化润疆、富民兴疆、长期建疆，以推进治理体系和治理能力现代化为保障”。当下和未来需要准确把握新时代“治疆方略”的基本含义，坚持治国与治边、治边与稳边的辩证统一，集合、整合、统合各方面力量，积极发动边境地区各族人民共同参与边境事务治理，形成雄厚的治理边疆的综合实力，构建一个平等、和谐、安全的边境民族地区。

二、构建国家安全体系的宪法依据和共同体意识

（一）宪法为边境治理和国家安全体系构建提供根本法依据

《宪法》确立维护和巩固国家安全的法治责任。《中华人民共和国宪法》以下简称为《宪法》，为“巩固国家的独立和安全”提供了《宪法》依据和根本法基础。自“五四宪法”肇始，历部《宪法》都设置了“国家安全”条款。有关国家安全极端重要性的规定，并非仅仅限于抑或集中于《宪法》的某一具体条款，几乎遍及《宪法》的序言、总纲、公民的基本权利与义务、国家机构等章节的诸多条款之中。这些《宪法》规定对于“总体国家安全”和“国家安全法治体系”的完善，具有牵一发而动全身的功能作用。有关国家安全法律概念的定义，2015年由《中华人民共和国国家安全法》（以下简称为《国家安全法》）首次提出并确认，“总体国家安全”概念也因之而全面体系化入法。随后党的二十大报告第十一章，专章论述“国家安全”问题，提出要“强化国家安全工作协调机制，完善国家安全法治体系”。至此国家安全概念被广泛应用于边疆治理和法律实践的各种场域，无论是在顶层设计的国家安全法治战略中，还是在具体的国家安全立法实践中，国家安全始终处于“元概念”的核心语词地位。随着世界百年未有之大变局不确定性的不断加剧，以及我国全面深化改革与开放实践的快速发展，《宪法》中国家安全条款事实上面临着内生型和输入型两大风险的威胁和挑战，国家安全法治体系的根本法基础亟待进一步加强。当下和未来有必要进一步运用《宪法》修改、《宪法》解释和立法细化等多种手段，从以下几个方面完善《宪法》中的国家安全条款：一是强化《宪法》中国家安全概念的法定化、精准化；二是为国家安全领导体制提供根本法基础；三是补强非传统领域国家安全《宪法》条款及其法律实施体系；四是明确国家安全和公民基本权利平衡的基本要素。

（二）准确认识和科学把握国家安全体系的基本内涵

《国家安全法》是边境治理和维护边境安全的根本遵循。国家安全能力建设在“总体国家安全观”的指引下，突出系统统筹和过程整合，以政治安全、人民安全和国家利益至上相统一为价值基础，坚持积极防御、统筹维护和塑造国家安全的安全意图。在推动形成全面开放新格局的新时代，边境安全在总体国家安全格局中的地位越来越重要，边境安全的综合安全特点决定了没有边境安全，就无法保证总体国家安全。实施边境治理和维护边境安全，首先要弄清楚国家安全概念包括什么、不包括什么的大问题。只有弄清楚《宪法》规定的“国家安全”到底包括哪些内容，把应当包括在国家安全体系之中的安全要素，统统纳入国家安全体系的范畴之中，才能使国家安全体系概念达到总体国家安全观要求的总体性。国家安全法律概念也是国家安全法学体系的核心概念，它科学与否、合理与否、正当与否，直接衡量着国家安全自主法学知识体系的水准。2004年出版的《国家安全学》，把国家安全定义为“国家处于没有危险的客观状态，也就是国家既没有外部的威胁和侵害又没有内部的混乱和疾患的客观状态”。严格地说，这个关于国家安全的定义是不完整和不太准确的，因为它只涉及到国家安全的特有属性，并没有涉及到国家安全的基本内容抑或构成要素，即没有说明国家安全有什么内容，应当包括哪些方面的安全要素。2015年7月实施的《国家安全法》第二条规定：“国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。”《国家安全法》先列举了一部分重大利益方面的安全，然后再用“其他重大利益”的安全，来指涉其他没有明确提到的其他方面重大利益的安全。这就明确地把“国家非重大利益的安全”，排除在国家安全内容或构成要素之外，表明“国家非重大利益的安全”不是国家安全必须包括的内容，不是国家安全的有机组成部分。《国家安全法》的这条法律规定，既界定了国家安全的主要内容，又揭示国家安全特有属性的定义，可以说是实施边境治理和维护边境安全的根本遵循。依据《国家安全法》的定义，可以合理地推导出如下结论：国家安全包括国家重大利益的安全，但是国家安全不包括国家非重大利益的安全。尽管如此，基于我国法律实践的“国家安全”的概念定义创新，当下和未来有必要把它置于范式变迁和应然谱系的知识脉络内进行考察和定位。即通过探究国家安全立法背景、法律制定者意图进行目的性解释，赋予“国家安全”概念全面综合和富有张力的法学界定，重塑“国家安全”法律概念的法益谱系。

（三）把边境地区整体发展纳入中国式现代化战略全局

边境安全的综合安全特点决定了没有边境安全就不存在总体国家安全。为确保边境安全就必须居安思危、未雨绸缪，加快推进边境安全治理体系与治理能力现代化。安全环境是一种动态的平衡状态，不可能是一劳永逸永恒不变的，需要不断地加以营造、维护和管控才行。边境地区边民的就业、医疗、教育、社保、住房、收入等民生问题，始终是保证边境安全稳定的基础。一旦出现民生凋敝、边民生计困难，势必造成边境安全稳定的隐患。保障和改善边民的民生水平、赢得边民民心，始终是边境安全治理最基础、最有效的举措。习近平在中央政治局第十八次集体学习时强调，推进中国式现代化，边疆地区一个都不能少。要完整准确全面贯彻新发展理念，支持边境地区依托自身条件禀赋，在融入新发展格局、融入全国统一大市场中实现自身高质量发展。在第五次中央民族工作会议上，习近平强调要“以铸牢中华民族共同体意识为新时代党的民族工作的主线”“铸牢中华民族共同体意识是新时代党的民族工作的‘纲’，所有工作都要向此聚焦。”我国现行《宪法》规定了“铸牢中华民族共同体意识”的丰富内涵，为“铸牢中华民族共同体意识”提供了法治保障。这里的“铸牢”二字，说明构筑中华民族共有精神家园、牢固建立中华民族共同体，是不可撼动的《宪法》立场和《宪法》意志，表明汇聚强大的中华民族精神合力的价值取向。“中华民族”是“全国各民族”的总称，《宪法》用“中华民族”这个概念来表述，比过去用“族群”“民族”概念来表达更为精准和科学。《宪法》“序言”记载了56个民族从“多元”走向“一体”的艰辛历程，展示了各族人民共同书写中华民族悠久历史和灿烂文化的绚丽篇章。各民族共同培育伟大的民族精神和不屈不挠的顽强意志，构筑中华民族共有精神家园，最终形成休戚与共的命运共同体，为中华民族屹立于世界民族之林奠定了坚实基础。习近平在全国民族团结进步表彰大会上强调，中华民族是有着五千多年文明史的伟大民族，各民族血脉相融，是中华民族共同体形成和发展的历史根基；各民族信念相同，是中华民族缔造统一的多民族国家的内生动力；各民族文化相通，是中华民族铸就多元一体文明格局的文化基因。当下我国正在进行的全面深化改革、推进中国式现代化，是实现新时代新征程“党的中心任务”的迫切需要，也是催生“民族团结进步促进法”的本质所在。我国民族地区实现现代化的紧迫性与中东部地区比较起来，显得更加紧迫、更加重要、任务也更加艰巨，未来必须站在人与自然和谐共生的战略高度谋划发展，加快推进少数民族和民族地区治理现代化和法治化，这是实现中国式现代化和中华民族伟大复兴的必然选择。民族地区各级党委和政府，一定要把“铸牢中华民族共同体意识”当作头等大事来抓，着力推动中华民族成为具有高度凝聚力和向心力的命运共同体。

三、边疆治理为边境治理现代化积淀丰富的历史经验

（一）“华夷一家”的边境治理塑造了多元一体的国家形象

边境地区是构建中国国家形象的重要区域。历史上边境地区大规模的人口迁徙和民族流动，对于塑造中华民族“多元一体”形象具有决定性的作用。自先秦至清代，中原政府主动采取移民实边、屯垦戍边等治理措施，促使边境地区逐步走向社会均质化发展。尤其是“华夷一家”的中华民族共同体意识，成为清朝处理民族关系的基本准则，增强了中华民族的凝聚力，进一步巩固了多民族国家的统一，对中国国家形象的塑造具有极为重要的价值和意义。边境地区是古代大规模移民的重要区域，在不同的历史时期、不同区域形成屯戍移民、双向对流移民、游牧南下与农耕北上等多种形式的移民浪潮，推动了边境地区各民族之间的交往交流交融，最终促使中华民族多元一体格局的形成。边境地区又是多种民族、多元文化的汇集之地，以秦始皇为代表的历代中原王朝，实施“车同轨、书同文”政策，采取推广儒学传播等措施，推动边疆多民族对中原王朝的文化认同和“大一统”国家的形成，使得古代中国呈现出兼容并包、吐故纳新的国家形象。在“大一统”理念的引领下，中原王朝始终重视对多民族“文化同一”和“家国认同”理念的培养，中原的书写格式、科举制度等得以推行到边疆地区。边疆地区不同民族的社会生活、价值追求，始终对标中国传统文化，最终实现了边疆地区的文化一统。边境地区大规模的空间治理活动，既是边疆地域整合的重要环节，也是促进边疆多区域族源认同的主要措施，尤其是通过五服制、军府制、羁縻府州以及“改土归流”、行省制等制度载体，推动边境地区逐渐内地化，为边境多民族对中原王朝的空间认同，并最终融入中华民族共同体提供了制度保障。可以说中国历史上的边境治理经验，正是从空间、民族、文化等多个层面展现中国深厚的历史积淀，成为中国国家形象逐步完善的重要动力机制。

习近平在不同的重要场合强调要注重塑造中国的国家形象。中国自古就是疆域辽阔的国家，建设稳边治边的国家重大工程，是中国历代王朝国家边境治理的重要行动策略。为保障边疆地区的长期稳固和有序发展，历代中央政权都强调发挥重大工程建设在边疆治理中的积极作用，既注重加强重大军事防御工程建设，也着力推进一系列惠民利民的发展型重大工程。各王朝政权在广泛修建边墙、屯堡、哨卡等防御性工程的同时，王朝国家也不断加大对驿道、运河的建设力度，不仅修筑古苗疆走廊、可渡关、唐蕃古道等连接内陆与边疆的驿道，还建成灵渠等水利工程，极大促进了边疆和腹地的信息流通、物资交换与文化交流，对加强边境地区管辖和治理、促进中原王朝对边境地区的整合发挥了关键作用。边境地区的安全稳固和有序发展，是当今世界各国治理尤其是大国治理的重要内容。长期以来，边境地区由于毗邻周边国家和远离核心腹地的区位特性，使得边境地区成为我国发展水平滞后的典型空间和安全风险的集中承压空间。党的十八大以来，党中央立足边境地区相对滞后的发展水平和严峻的安全态势，要求加快边境治理的总体布局和政策谋划，补齐边境发展和安全短板，加快重大工程建设成为党和政府提升边境治理效能的关键战略举措。我国新时代边境治理的主要任务是“加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全”，要求统筹边境地区的发展和安全两大板块。推动发展和增进安全是我国当下边境治理的两大基础性目标，发展有利于增强边境地区风险治理能力，安全有利于塑造中国和平发展的国家形象。

（二）“边县共治”是实现边境治理目标的制度载体

边境县是国家在边境地区设置的县级行政区域。早在20世纪40年代，著名的民族学家、社会学家费孝通就在《基层行政的僵化》等论著中，提出中国传统社会结构“双轨制”的看法，认为中央派遣的官员到知县为止，县以下没有任何行政单位，县以上是“中央集权”，县以下是“乡村自治”。这就是我国历经几千年封建社会，始终遵从“皇权不下县”古训的制度。自秦置郡县以降，天高皇帝远，农村维持乡村自治，地主与自耕农纳税、贫雇农交租。这种治理制度之所以能够延续几千年，根本原因就在于统治层次简单、冗员少，运行成本低。其实“皇权不下县”也不是铁板一块，县以下的基层也没有实现“自治”，而是严格依照朝廷的指令运行的。朝廷的法律、政令统统都是“下县”的，譬如，《岳麓书院藏秦简（伍）》简201—202，记载了秦代“各乡啬夫、令史、里即为读令”，意思是县、乡、里三级部门，都要在指定的地点宣读法令。朝廷不但要求所有农桑政策“下县”，而且规定维护乡村稳定的政策也要“下县”，如朝廷赈济灾民的诏令必须“下县”。据《后汉书》记载，汉和帝、安帝时期，朝廷数次下诏赈济灾民，这些诏令确实广泛下达到了乡里社会。东汉中期临湘县自上而下形成了“县廷—部—亭部”的社会治安体系，显示中央诏令在基层社会的权威地位不容动摇，体现在郡县乡里制度下，国家与社会治理“要在中央”的特点。在我国县级行政建制中，边境县是一种较为独特的县域单元，它与内地县抑或其他边疆县相比较，既有行政建制的共性又有疆域的差异性，对于“边境县如何治理”这个重要而又现实的问题仍在探索中。边境县置身于国家疆域之最边缘，既有作为“县”的行政区域属性和特征，又具有独具一格的边境属性。从治理客体看，边界、界标、边境通道、边境禁区、边民、跨界民族，以及当下的跨境务工、跨境交往、边境生产作业等，形成了边境县治理实践中特有的领域。通常所说的“以县治边”和“边县共治”，就是以县域为基本行政单元来划分和治理边境的。

“边县共治”是实现边境治理现代化的根本路径。边境县一般毗邻国界边缘，置身于边境并直面他国。边境县的地理区位和基本状况决定了实现有效治理，要比其他县域行政单元更为困难。当下边境县属地统合治理存在的主要困境，表现为跨境事务多头管理与协同难、边境基层政权基础性权力偏弱、边境基层社会的流动性与复杂性对属地常规治理带来挑战。在习近平“治国必治边”理论的指引下，尤其是在党的十九届四中全会提出“社会治理共同体”之后，边境治理共同体正在由初级形态走向高级形态。其中，最突出的表现就是形成了边境县治理及其发展的系统认知，边境县疆域治理遵循“大国”治理的逻辑，以实现对国家治理和国家发展战略的及时回应。在现行地方制度中，“县”具有特殊的定位和治理意义。边境县在边境治理中的基础性地位，是由其自身的性质和特点决定的。作为一种具有自身独特内涵的县域治理类型，边境县治理是“边境治理”和“县域治理”的复合体。相应地“以县治边”与“因边治县”，就构成了边境县治理的二重结构：即前者强调其县域治理内涵，后者强调其边境治理内涵。边境治理以县域为基本空间单位，最终要通过县域治理来落实、实现和完成；而县域治理则是以边境为外部条件，是在边境场域中展开的。随着近年来边境治理事务的发展和推进，“边县共治”成为新形势下边境县治理的现实逻辑，“边县共治”是实现边境治理目标的制度载体。县域经济是边境地区实现中国式现代化的重要支撑。边境地区县域经济发展呈现出区域发展不协调的时空差异、城乡发展不均衡的多维度差异、老少边穷地区县域经济快速增长、经济区域一体化发展以及跨区域开放合作等特征。与此同时，县域经济也面临着收缩型县城和空心化乡村并存、培育县域经济增长新兴引擎同优化传统动能难以相互兼顾等诸多困境。党的二十届三中全会决定强调，要“壮大县域富民产业”“健全因地制宜发展新质生产力体制机制”，进一步明确了以产业发展带动县域经济高质量发展的新思路。站在新时代新征程的新起点上，各级地方党委和政府需要厘清制约边境地区高质量发展的现实困境，重新审视县域经济高质量发展的方向和进路，为县域经济高质量发展和特色发展提供行动方案。（未完待续）

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