地方立法机制改革及对民生诉求的回应（一）
宋才发教授
凤凰新闻社讯
立法法赋予全国所有设区的市的人大及其常委会立法主体资格。当下，地方立法的核心任务是为新质生产力发展保驾护航，服务于宪法规定的中国式现代化建设事业，回应国家重大战略需求和民生发展需要，为满足人民日益增长的美好生活需要提供法治保障。依法明晰地方立法在国家立法和国家治理中的角色定位，依据改革任务设定地方立法提质增效目标。良法善治是地方人大高质量立法的基本目标，合理与适度是地方人大科学立法的基本准绳，在甄别审查的基础上把村规民约纳入地方正式法规体系，适时回应民生诉求是地方立法的本质要求和显著特征，实施公众参与立法制度是回应民生诉求的有效路径。由长沙理工大学主管、主办的全国高校社科优秀期刊、中国人文社会科学期刊AMI核心期刊、RCCSE核心学术期刊（A）、湖南省社会科学基金资助期刊《长沙理工大学学报》（社会科学版），2026年第1期首篇发表宋才发教授《地方立法机制改革及对民生诉求的回应》论文。《长沙理工大学学报》（社会科学版）主编彭新宇，论文责任编辑黄园。
宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，湖北省有突出贡献专家、国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家、博士生导师，内蒙古财经大学特聘教授。
标准参考文献：宋才发.地方立法机制改革及对民生诉求的回应[J].长沙理工大学学报(社会科学版),2026（1）：1-10.
现行《中华人民共和国立法法》（以下简称为《立法法》）赋予所有设区市的地方立法权。《立法法》第八十一条规定，设区的市的人民代表大会及其常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以根据当地的具体情况和实际需要制定地方性法规。地方各级人大及其常委会是《中华人民共和国宪法》（以下简称为《宪法》）和《立法法》规定的地方立法机关。党的十八大以来，习近平提出要加快推进设区市的市域社会治理法治化、现代化。党的二十届四中全会强调，要进一步“推进社会主义民主法治建设，充分调动全社会投身中国式现代化建设的积极性主动性创造性”。地方立法、执法、司法要服务于《宪法》规定的中国式现代化建设事业，积极回应国家重大战略需要和民生诉求，为地方“发展新质生产力”“满足人民日益增长的美好生活需要”保驾护航。
党的二十届三中全会就“健全保障和改善民生制度体系”进行了全面部署。要求地方立法要进一步完善基本公共服务制度体系，着重“解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，不断满足人民对美好生活的向往”，把“在发展中保障和改善民生”确立为地方立法机制改革的重大任务。党的二十届四中全会强调要各级地方立法机关，要“注重在发展中保障和改善民生，在满足民生需求中拓展发展空间”。“在发展中保障和改善民生”是由中国共产党的性质和宗旨决定的，是中国特色社会主义理论发展与现实需要的必然要求，体现了党对“坚持人民主体地位”的积极践行，为地方立法回应民生诉求指明了方向，为以民生为归依推进中国式现代化提供了根本遵循。
一、 遵循授权立法、规范地方立法机制
（一）国家最高立法机关为地方人大高质量立法赋权赋能
《立法法》赋予全国所有设区的市的地方人大及其常委会立法主体资格。通常所说的中央对地方立法授权，实质就是国家最高立法机关全国人大及其常委会，对地方人大立法设置权利义务关系的授权。中央在主动扩充地方立法权主体范围的前提下，鼓励地方人大及其常委会大胆创新立法体制机制，逐步提升地方立法质量、增进社会治理效能。扩容地方立法权主体范围提升了地方治理能力，是保障和加强基层政权建设的重要举措。“五四宪法”第五十四条规定，“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民委员会”“自治区、自治州、自治县设立自治机关”。“五四宪法”除了规定民族自治地方“自治条例”和“单行条例”制定权之外，没有赋予地方各级人民代表大会的立法权。“八二宪法”第九十五条规定，“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府” 。明确规定地方各级人民代表大会是授权制定地方性法规的国家权力机关，地方立法机关制定的地方性法规是地方意志的一种民主表达方式。随着改革开放的不断深入发展，党中央提出要大幅度提升地方治理效能，依法赋予地方权力机关更多的立法权能和治理手段。1982年“宪法修正案”，首次把“地方性法规”写入《宪法》。2018年“宪法修正案”，确认了把地方性法规制定主体扩大到全国所有设区的市的做法。经过四十多年改革开放实践，各级地方人大更好地掌握了地方立法的规律，积累了设区的市高质量立法的丰富经验。《立法法》第八十二条的规定，不仅阐释了什么是“地方性事务”的概念和内涵，而且明确“属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”，必须由地方人大及其常委会予以立法。“地方性事务”作为地方立法一个专门而又特殊的概念，它是指具有区域性特点的、应当由地方立法机关予以立法调整的具体事务。党的十八届四中全会要求“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据”。但由于过去长期以来，对“地方性事务”的内涵和外延缺乏清晰界定，致使地方立法在重大改革过程中，难以真正充分发挥法律依据应有的效用。未来迫切需要进一步厘清地方性法规的制定权限和范围，上级立法机关要指导开展地方性法规备案审查工作，依法推进中央和地方关系法治化的新时代发展。
地方人大立法权源自于本地实际需要和群众现实利益诉求。党的二十大报告提出，要“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”。高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，一旦人大立法脱离了当地实际需要和人民群众的支持与认同，不能从根本上解决老百姓生产生活中的急、难、愁、困问题，那么，这样的立法无异就是一堆毫无价值和用途的废纸。社会保障是保障和改善民生、维护社会公平、增进人民福祉的基本制度保障，是促进经济社会发展、实现广大人民群众共享改革发展成果的重要制度安排，发挥着民生保障安全网、收入分配调节器、经济运行减震器的作用。地方人大立法能力的实际状况，既是立法机关合法、合理、高效行使立法权的基础，更是衡量地方人大立法质量优劣的一项核心指标。在过去较长的一段时期内，由于地方立法机关的整个立法工作，不适当地受到“法律工具主义”和“法治建设形式主义”的影响，地方人大立法工作一度出现程序空转、资源浪费等严重问题，致使地方立法机关的立法缺少最基本的特色与创新，中央与地方关系的制度优势未得到充分发挥。习近平指出，创新是引领发展的第一动力，地方人大“必须完整、准确、全面贯彻新发展理念”，在立法实践中找准贯彻落实的切入点、结合点和着力点，以高质量立法促进发展、保障善治。地方人大及其常委会在推进改革试点、保障重大会议筹备以及应对突发事件时，主要是通过“授权决定”授权地方政府采取临时性措施。地方人大“授权决定”是21世纪初出现的立法实践，最具代表性的是上海市人大常委会出台的《上海市人民代表大会常务委员会关于同意在本市进行城市管理综合执法试点工作的决定》，该决定授权上海市人民政府“根据本决定制定相应的实施性规章”。从“授权决定”的内容来看，地方人大“授权决定”可以划分为两种类型：一是为推进地方改革试点工作而作出的“实验性授权决定”；二是用于保障重大会议筹备与举办的“临时性授权决定”。2023年3月第十四届全国人民代表大会进一步完善了地方立法程序、规范了立法活动。以实践中出现的地方人大“授权决定”的规范内容为标准，可以把地方人大“授权决定”划分为“应急性授权决定”“实验性授权决定”和“临时性授权决定”三种类型。地方人大“授权决定”类型化的前提，在于厘定地方人大“授权决定”的权限范围。随着国家进入全面深化改革开放的新阶段，诸多有利于全面推进改革开放的法律规范，大多是在地方立法中“先行先试”的。《立法法》第八十二条第二项规定，凡属于国家尚未制定法律抑或行政法规的，地方人大及其常委会可以根据当地的具体情况和实际需要，在先行先试的基础上制定地方性法规。可以说，这项规定就是先行性地方性立法的核心规范依据。中央允许和鼓励地方先行立法抑或超前立法，经过一段时间的摸索,条件成熟后再由中央提炼上升为中央立法。地方立法为新阶段经济社会高质量发展赋权赋能，地方性法规的重大价值就在于反映了当地经济社会发展的特殊性，立法效果体现在具有较强的针对性和可操作性上面。
（二）规范公正文明执法和司法是授权地方立法的基本准则
确保国家法律行政法规全面正确实施是地方各级政府和司法机关的重点任务。党的二十届三中全会决定强调要深化行政执法体制改革，健全行政执法监督体制机制，“确保执法司法各环节全过程在有效制约监督下运行”。为此，就要促进地方各级政府政务服务规范化、标准化，把依申请办理的行政权力事项和公共服务事项，统统纳入备案审查的政务服务事项范围，推行政务服务事项责任化、清单化，促进政务服务名称、编码、依据、类型等基本要素的国家、省、市、县“四级四同”，保障行政相对人平等申请和获得优质政务服务的权利。就要依法推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化，促进政府政务服务标准化、规范化、便利化，以更简化、灵活、迅速的效能为导向的行政程序，提升政府政务服务能力和办事水平，切实降低制度性交易成本，更大激发市场活力和社会创造力。要确保地方行政、司法机关严格规范公正文明执法和司法，就要建立完善科学、规范、合理的执法、司法评价体系，为国家法律和地方行政法规的正确实施注入动力，尤其要加强对“行政执法案卷”管理和评查、综合行政执法机关处理投诉举报、综合行政执法考核评议等制度建设，依法明晰司法、执法机关的权限、职责和责任，杜绝利益性、牟利性司法和执法行为，保障国家法律和地方行政法规运行的刚性和硬度。下一步要以理顺行政执法体制机制为依托，构建系统的行政执法监督网络体系，直面行政执法中的各类顽瘴痼疾。在实体法上要明确监督内容、监督标准，在程序法上要规范执法监督环节和流程，综合运用行政执法工作报告、统计分析、评议考核、工作情况检查、案卷评查、案例指导、绩效评估以及重大行政处罚决定备案等方式，对行政执法工作情况开展经常性监督，建立完备的行政执法监督制度框架，通过实施规范严格的备案审查制度推动解决行政执法顽疾。党的二十届四中全会把发展新质生产力列入“十五五”规划纲要的核心内容，强调要以高质量发展的确定性应对各种不确定性，牢牢掌握国家发展和国际竞争主动权。因而新一轮科技革命和产业变革促进立法、执法和司法方式发生深刻转变，未来要把规范公正文明执法和司法作为中央授权地方立法的基本准则，通过数字技术完善立法执法监督手段和方式，充分利用平台化、智能化的信息技术手段，有效打破立法、执法和司法的“信息孤岛”效应，全方位、全链条探索和总结地方立法、行政执法和司法经验，整合优质化监督力量、提升信息化监督效能、凸显数字化管理优势，为提升地方立法和行政执法质量提供大数据支撑。
（三）地方立法要聚焦促进和发展新质生产力
为新质生产力保驾护航是地方立法在新时代的核心任务。我国立法机关的发展经历了长期的发展历程，1954年制定的第一部《宪法》，规定全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关，取消了地方原来享有的法令、法规和条例制定权，仅规定民族自治地方自治条例和单行条例的制定权。2015年全国设区的市获得立法权之后，我国形成了法治统一前提下的多层次立法体系。2023年3月修正的《立法法》第八十一条规定，凡是设区的市的人民代表大会及其常务委员会，在不同《宪法》、法律和上位法相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项制定地方性法规。做好新时代地方立法工作，要完整、准确、全面贯彻新发展理念，自觉抵制和克服立法形式主义，找准贯彻落实的切入点、结合点、着力点，以体现新发展理念的高质量立法促进发展、保障善治，更好地践行“全过程人民民主”。地方立法形式主义的主要表现是：在立法结构和体例上求大求全、法典崇拜；在立法内容上大量重复上位法、抄袭其他地方立法，地方特色萎缩；在立法态度上表现为保守有余、创新不足。2025年是实施“十四五”规划的收官之年，“国务院2025年度立法工作计划”强调要深入推进地方立法、执法领域改革，坚持立、改、废、释并举，以高质量立法保障全面推进各方面工作规范化、法治化。地方立法机关要坚持民主立法，加强基层立法联系点建设，健全吸纳民意、汇集民智的立法工作机制。新质精神生产力是新质生产力的重要组成部分，新质精神生产力是以科技创新为引领的先进生产力质态，新质精神生产力既具有促进文化产业和文化事业高质量发展与满足人民精神文化需求的效能，又具有促进产业转型升级的经济价值与满足人民精神需求的社会价值，是向精神富有时代跨越的核心动力，为共建共享美好精神生活开辟新道路。习近平在党的二十大报告中指出，“物质富足、精神富有是社会主义现代化的根本要求”，这个重要论断丰富了精神生活共同富裕的时代内涵。健全保障和改善民生制度体系，是进一步全面深化改革的重要内容，只有从人民的整体利益、根本利益、长远利益出发，进一步推进地方立法体制机制改革，聚焦促进和发展新质生产力，中国式现代化才能获得强大动力源泉，才能在推动人的全面发展、全体人民共同富裕上不断取得实质性进展。为推进和发展新质生产力保驾护航，是当下和未来相当长一段时期内地方立法工作的核心任务，地方性事务具有厘定地方立法适合的存在范围、解决部门规章与地方性法规之间的冲突、辅助解释“不抵触”概念等多方面的功能。地方性事务的范围受职能下属化原则、市场统一原则和中央权威原则的制约和影响，必须按照事务性质的不同维度构造阶梯式的地方性事务治理模式，以利于相对精确地认定地方立法条文制定权的归属。人民是“全过程人民民主”的出发点、落脚点，地方立法程序自始至终要体现“以人为本”的价值理念，充分听取人民群众意见，做到主体的广泛性、程序的民主性和实体的人民性。各级地方人大及其常委会的领导干部，要牢固确立“带头尊崇法治、敬畏法律”的法治思维，引导和带动人民群众树立习惯于“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的思维习惯。党的二十届三中全会提出，要“协同推进立法、执法、司法、守法各环节改革”。党的二十届四中全会强调，进一步“加强立法规划和立法审查，提高立法质量”“协同推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。加强宪法法律实施和监督，完善维护国家法治统一制度机制”。深化立法领域改革、扎实推进科学立法的关键是完善立法体制，党全面领导立法工作是完善立法体制的核心和根本。
二、从内外维度上提升地方立法质量
（一）依据改革任务设定地方立法提质增效目标
依法明晰地方立法在国家立法和国家治理中的角色定位。《宪法》第三条第四款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这即是说，中央集权的目的是为了统筹全局发展，地方分权的价值在于激发地方的自主性、灵活性和积极性。党的十八大以来，享有立法权的地方人大及其常委会结合本地经济社会发展需要，充分发挥地方立法的实施性、补充性、探索性功能，制定出台了一大批特色鲜明、富有实效的地方性法规。各级地方国家权力机关，担负着实施国家法律法规、落实地方法治化目标任务的责任，成为体现和保障地方经济社会发展的关键装置，必须充分挖掘地方立法的潜力，发挥地方权力机关在立法、执法和司法诸方面的作用。笔者近年在广西贺州市、柳州市等基层进行立法调研中发现，基层立法普遍存在“高大上”“大而全”的通病。要么照搬上位法的规定，要么抄袭其他地方的版本，本地方特色不突出、实际效用能力差。依据党的二十届三中全会关于加强立法领域改革的精神，地方人大立法体制机制改革，要从贯彻“依宪立法”原则入手，通过把《宪法》规定、原则和精神贯彻到具体立法实践当中去，实现各级地方立法机关“科学立法”的制度目标。各级地方立法机关要健全人大议事规则和立法论证、评估、评议、听证制度，进一步完善法律监督及其实施机制，严格遵循“依宪立法”原则不动摇，任何时候都不得与《宪法》规定、《宪法》原则和《宪法》精神不一致抑或相抵触。地方立法之真应当以“实践—理论—再实践”为准则，通过深化立法调研全面摸清并获取真实情况，通过完善论证机制理解社会现象及其相互关系并发现实践形态之真；在坚持“立法案”起草的系统性思维，通过丰富立法方式、提高起草组成人员立法水平等途径提升立法能力，依据当下和未来改革目标设定立法任务，保障地方立法内容之真，实现地方立法提质增效的目标。“十四五”期间，以宪法实施、宪法解释、宪法监督为主要内容的保证《宪法》全面实施的制度得到落实，合宪性审查的核心机制已初步搭建完成，形成了事前审查与事后审查相结合、覆盖所有规范性文件的宪法监督体系。在过去四十多年的法治实践中，国家始终围绕“进一步全面深化改革，推进中国式现代化” 的总任务，不断授予特定地方“先行先试”和“立法变通”权，形成了具有中国特色的“改革型”地方立法变通机制，在推进中国式现代化和国家治理现代化进程中，确实发挥了重要的先行试验作用。按照习近平法治思想中“重大改革于法有据”的要求，未来需要对“先行先试”等“改革型”“变通型”地方立法增设必要限制，以利于协同推进各种改革授权机制功能落地见效，促进地方立法机关改革与法治的良性互动。
依据当地经济社会实际推动地方立法工作高质量发展。地方立法作为国家立法的重要组成部分，与国家立法具有高度相似的立法规则与立法程序，在法规体系内部同样存在着纵向层级，应当把不同层级的地方立法活动及其不同效力位阶的法律文件，纳入到统一的地方立法体系的范畴之中。早在1978年邓小平就对立法工作作出指示，强调“修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等待‘成套设备’。总之，有比没有好，快搞比慢搞好。” 在地方立法能力和经验储备普遍不足的情况下，“小切口”立法实际上更易操作、更能凸显地方特色，可以部分缓解立法重复、立法抄袭、抵触上位法的问题。有助于地方立法机关提高专项实施效率，缩短单项立法进程，降低立法工作难度，还可促成适于本地客观情形和需要的“小切口”标准的构建。自2015年地方立法权扩容以来, 设区的市立法相继实现了“从无到有”的重大突破。设区的市法规数量的迅速增长，一方面强化了市域治理的规范供给，另一方面也为立法者“从众立法”提供了可能，造成设区的市立法在法规项目、体例和条文上出现许多不必要、不合理的同质化问题。这就要求设区的市立法不仅要实现量的增长，而且更要注重推动质的提升。未来要进一步提升设区的市立法者的素质能力，革新设区的市立法技术，加强设区的市立法同质化的法律规制,以破解设区的市立法同质化和重复立法问题，促进设区的市立法资源的充分合理利用，增强设区的市立法特色和实效。地方立法还要把握好把行之有效的政策适时上升为地方性法规的范围和时机，通过立法实践推动解决当地经济社会发展中的堵点难题。党的十八届四中全会提出要“发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键”；党的二十届三中全会强调要“深化立法领域改革”。反思地方立法领域这些年改革实践的经验教训，笔者认为地方立法未来必须坚持“少而精”“小快灵”的立法原则，充分把握立法的“时度效”，实现从“多立法、快立法”向“慎立法、立良法”理念的根本性转变。在立法程序层面深入贯彻“全过程人民民主”，使民主立法贯穿立法工作的各个环节，用足用好协商民主等各种制度资源，充分发挥人大代表作为立法主体的作用。在技术层面更加重视公共政策在社会治理中的作用，充分认识地方性法规与公共政策两者相互依存的关系，使地方性法规更具政策内涵。（未完待续）
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