地方立法机制改革及对民生诉求的回应（二）

宋才发教授

凤凰新闻社讯

（接续）（二）合理与适度是地方人大科学立法的基本准绳

地方人大立法在合法性判断的基础上还要考虑合理性判断。地方人大“立法协商”是协商民主理论与人民代表大会制度相勾连的落脚点，应当从规范上明确“立法协商”的制度定位，构建以党的领导为前提、人大主导为原则、协商民主为核心、程序法治为主导、结果反馈为特色的地方人大立法协商制度。地方人大要按照党的十九届四中全会要求，坚持社会主义协商民主的独特优势，坚持科学、民主、依法立法，实现法规普遍性与特殊性、统一性与变通性、系统性与针对性、协同性与时效性的辩证统一，以务实管用的良法善治助推地方经济社会发展。科学立法的“合理性”与“适度性”，要求地方人大在满足立法“合法性”的同时，还必须追求立法价值的“正当性”，以利于构建作为技术理性的立法秩序。然而在地方立法实践中，事实上还没有形成统一的标准和操作程序，应当足够考虑到执法者实施法规的行动逻辑。譬如，2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称为《行政处罚法》），就把原2017年修正的《行政处罚法》第二十七条规定的“应当依法从轻或者减轻行政处罚”，修改为现行《行政处罚法》第三十一条规定的“可以从轻或者减轻行政处罚”，删除了原《行政处罚法》中的“依法”二字。修改法条的根本目的在于，引导执法机关的执法人员在案件处理中，可以直接适用《行政处罚法》的规定，执法人员可以根据具体案情合理实施行政处罚措施。这即是说在《行政处罚法》已作规定的情况下，地方立法在设定行政处罚措施时应当考虑到执法者的行动逻辑。地方立法机关与执法机关之间建立信息交互机制的前提条件，就是立法的“合理性”与“适度性”。即立法者在立法时能够考虑到当法律发生变动的时候，执法者的行动是否能够迅速作出相应调整，新法在执行过程中是否会引发新的问题。地方立法机关与执法机关在建立信息交互机制的同时，还应当建立执法机关及时反馈信息意见的制度机制，即当基层执法单位在执法过程中，一旦发现法规规章的可操作性不强等问题，应当通过执法机关内部的数据整合，形成对某个法条合理与适度的执法大数据意见，以此作为立法机关立新法或者修法的参考。由于《立法法》没有对地方立法横向分工作出具体明确的规定，使得不少人认为地方性法规与地方政府规章之间，只有名义之不同而无本质区别。地方立法应当与当地经济社会发展水平相适应，处理好法制改革与法治的关系，推进地方立法合理与适度，既要尊重国家法制统一，又需要回应改革的现实需求。

（三）地方立法高质量发展的内外维度及其应对

区域协同立法作为一种创新型立法制度在社会治理中日益发挥着重要作用。随着立法权限的大幅度下放和立法主体大规模扩容，地方立法已从数量型立法转向质量型立法的新阶段。未来地方人大如何进一步解决同外部主体之间的关系？如何采取规范性、可分解、可执行的有效措施激活内部动力？这是关涉到贯彻“全过程人民民主” 理念和吸引多元主体参与立法的大问题。在外部关系层面，通过立法体制和关键环节的深层次改革，基本实现了多元主体参与立法的制度性创新，地方人大为落实和实施“全过程人民民主”发挥了组织性保障作用。在内部要求方面，通过建立实施效果的制度化保证机制，为提升地方立法质量的创新性、实效性提供了有益探索。因应“全过程人民民主”的显著需求，地方立法推进发展了多元参与的一系列制度性创新成果，如立法协商的规范化程度不断提升，从非制度化的随意性协商，转向年度制度化的专业参与；实施“线下听证+线上直播”措施，使得听证过程从封闭式转向开放式，线下听证保持了面对面交流的深度和严肃性,而线上直播则极大地扩展了公众参与的广度。基层立法联系更加直接化，“基层立法联系点制度”推动立法工作直达最基层，实现了民意收集的“最后一公里”畅通无阻。党的二十届三中全会提出，要“完善实施区域协调发展战略机制”“探索区域协同立法”等内容。中央立法机关应当在明确地方人民代表大会及其常务委员会作为主导立法主体的同时，还要相应承认地方政府的立法主体地位，肯定不同层级立法主体协同立法的可行性；为区域协同立法权限划定界限，厘清不同层级立法主体协同立法的权限划分；明确区域协同法规效力相较于一般地方性法规的适用优先性，与一般地方性法规冲突时应当由各地方制定机关共同的上级机关进行效力裁决。四十多年的改革开放实践证明，地方立法机关可以从推进党领导立法工作的规范化，推进人大立法的全流程主导，发挥政府在立法中的显著优势作用，激活民众参与立法的新形式等方面进一步完善立法工作格局。《立法法》第八十三条规定，各级地方立法机关“根据区域协调发展的需要，可以协同制定地方性法规”。《立法法》的相关条款不仅确认了区域协同立法的既往实践，而且承载着为“区域协同”进行法律体系定位，对“区域协同”进行法律体系内价值判断的功能。譬如，在北京举办奥运会期间，为了保障北京的空气质量，京津冀地区开启了大气污染合作治理的探索。2014年京津冀一体化的提出和2015年《京津冀协同发展规划纲要》的通过，进一步加速了区域生态环保领域合作进程。2020年京津冀三地分别出台了各地的机动车与非道路移动机械排污防治条例，标志着首部京津冀区域协同治污条例的诞生，也意味着区域合作关系进一步强化。“区域协同”从经济发展不断延伸至生态环境保护、社会保障、公共服务、产业合作等领域，并形成了产业一体化协同、生产要素一体化协同、交通设施一体化协同、公共服务一体化协同、生态环境保护一体化协同等细分类别，但其内涵一直突出地理空间特征和经济发展功能特征。为解决纵向权力结构在地方间事务处理上带来的困扰问题，推动经济与社会又好又快地发展，权力的纵向结构向横向结构让渡出运行空间，并由横向结构在纵向结构的“缝隙”中强化和扩充，从而形成地方间事务的治理框架，“区域协同”正好在权力结构、地理空间、功能目的三个方面体现出类型的机制建构优势。目标与职能匹配的顶层协同，是地方政府纵向协同机制的核心价值，只有通过对上级政策目标的准确解读，保证政策任务与政策执行的组织系统功能相协调，才能构建权威、资源、监督并存的部门协同关系。

三、完善立法体制机制回应民生诉求

（一）良法善治是地方人大及其常委会高质量立法的基本目标

党的二十届四中全会确立了“十五五”时期经济社会高质量发展的指导思想和主要目标。与经济社会高质量发展相适应的高质量立法，说到底就是地方人大及其常委会的一切立法工作，都要始终坚持以良法善治为根本定位和基本目标，不断推进《立法法》第五十五条要求的“科学立法、民主立法、依法立法”，切实提高地方立法质量和效率，以高质量立法引领、推动、规范、保障经济社会高质量发展。设区市的地方人大立法，要坚持数量和质量辩证统一的原则，立法程序应当比过去更加完善，立法工作机制应当不断健全，立法技术应当逐渐走向成熟，立法体制机制要尽可能回应民生诉求。高质量的地方立法应当符合公平、正义、民主、人权、秩序、安全等价值标准，立法过程应当贯彻落实科学原理和民主精神，保持正向、积极、和谐的价值底蕴，使制定出台的地方性法规成为现实生活中的“活法”，而不只是停留在纸面上的“死法”，地方特色是地方立法的活力和生命力之所在。地方性法规应当在既不重复上位法，又不与国家法和上位法相抵触的同时，致力于完成补充、细化国家法和上位法的立法使命，兼顾本地不同的实际情况，尽量更加确具体、更加适应现实需要并与未来发展空间做到适度前瞻、管理有抓手与社会有活力遵循宽严相济、法律语言的理性规范与通俗易懂保持准确清晰，这是党的二十届四中全会对地方立法工作的高标准严要求。高质量立法既离不开对立法质量标准的理解和认识，也离不开对立法质量的必要评价。对地方立法的评价意图和工作目标，本能地决定了评价什么和如何评价的问题。上级党委和上级立法机关如何评价和衡量地方立法工作的质量，本质上取决于上级党委和上级立法机关采用什么样的质量评估标准，以及为什么要进行立法质量评价和对质量标准的合理阐释。为此，党的二十届四中全会强调，要“全面落实行政规范性文件备案审查，完善实质性化解行政争议机制”，立法质量评价要高度注重立法过程中“法”的形式与内容要素，注重不同的设区市法规的可比性因素，尤其要注重评价和评估立法的社会效益。依法立法、民主立法和科学立法，既是《立法法》第五十五条对地方立法工作的原则要求，也是地方立法的目标追求。

（二）在甄别审查的基础上把村规民约纳入地方正式法规制度体系

制度建设是乡村治理现代化核心任务之一。村规民约承载着农耕文明的伦理记忆，凝结着地方性道德知识与民间智慧的深厚底蕴。村规民约的形成过程与实践运用，在本质上就是村民在相互沟通中完成道德主体建构、在规则实践中培育道德自觉的过程，蕴含着深刻的实践理性逻辑。作为村民共同参与制定的乡村非正式制度，村规民约既是传统礼治精神的现代转型和转化，又是乡村德治的具象载体，折射出中华伦理共同体绵延千年的价值基因。乡村社会共同体不仅是一个区域共同体，而且本质上更是一个道德的共同体，地方性规范体现乡村社会生活的内在逻辑，展示的是乡村社会共同体生活中自发形成的自治秩序，乡村自治秩序是建立在传统的身份认同上，而不是建立在现代意义的成员权利认同上。但是地方性规范只是对权利和义务的分配规则，并不因为秩序的原则不同而规范的功能就不同。在当下和未来的乡村治理实践中，村规民约既是村民道德自律的契约凭证，更是中国基层社会德法共治的生动诠释，彰显着中华文明对伦理秩序建构的独特智慧。尤其是它在地方制度建设中将道德理想转化为人们共同遵守的行为准则，以乡土逻辑化解现实中的矛盾纠纷，已成为维系现代乡村秩序、培育集体认同的精神纽带。习近平在党的二十大报告中指出，要“完善办事公开制度，拓宽基层各类群体有序参与基层治理渠道，保障人民依法管理基层公共事务和公益事业。”乡村振兴和乡村治理既是当下和未来相当长一段时期内，地方经济发展和社会治理的重头戏，又是推进整个国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。党的二十届四中全会强调，要推进宜居、宜业、和美乡村建设，因地制宜完善乡村制度建设实施体制机制，“逐步提高农村基础设施完备度、公共服务便利度、人居环境舒适度”。新时代乡村治理现代化需要在遵循“以人民为中心”理念的基础上，科学构建正式制度与非正式制度融合的制度体系结构，既合理激发非正式制度促进善治的德治功能，又夯实“权在法下”的法治观念，进而形成面向新乡土社会的乡村治理现代化制度体系。村规民约在我国乡村治理体系中具有独特的功能和地位，自古以来由乡村自发抑或引导订立的村规民约，以德业相劝、过失相规、礼俗相交、患难相恤为主要内容，客观上起到了安民教化、定分止争的重要作用。进入新时代以来，在发展农村基层民主的大背景下，村规民约不仅是实行村民自治的重要载体，也是国家法制、道德规范的必要补充。村规民约是有效实现基层群众自治的制度保障，是自治、法治、德治“三治融合”的重要规范载体。然而也应当看到现存的村规民约，事实上存在着各种类型的合法性问题，它们不仅影响到国家法制统一，而且可能损害村民合法权益，因而对其必须加强合法性甄别和审查。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定，村规民约“不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”。按照“村民委员会组织法”的相关规定，由村民委员会制定的村规民约，需要报乡镇人民政府备案后才能生效。乡镇人民政府对有违法侵权内容的村规民约，有权“责令改正”直至废止。纠治村规民约的违法侵权问题，需要完善村委会自主审查和乡镇人民政府备案审查双重机制。在村委会自主审查过程中，村委会应当通过村居法律顾问、“法律明白人”等知法懂法的群众，将合法性审查贯穿村规民约制定与实施的全过程。在辅助审查过程中，基层司法所应当依据党的二十届三中全会要求，强化对村规民约的备案审查工作，排除村规民约中藴含的合法性问题。在强制审查当中，各级立法主体可以通过审查决定抑或立法解释的方式，对违反其所制定的法律法规的村规民约作合法性审查。

（三）适时回应民生诉求是地方立法的本质要求和显著特征

地方立法效果应当体现因事而定、与时俱进、为民生服务。增进民生福祉是经济社会发展的根本目的，保障和改善民生是中国共产党奋斗目标和宗旨的根本体现，人民群众对更好教育、更稳定工作、更满意收入、更可靠社会保障、更高水平医疗卫生服务、更舒适居住条件、更优美环境等的向往和追求，就是执政党为之奋斗的基本目标。当下和未来要坚持以保障和改善民生为出发点和落脚点，在发展中补齐补足民生短板、促进社会公平正义，让改革发展成果更多、更公平、更实在地惠及广大人民群众。2024年4月习近平在重庆考察时指出：“中国式现代化，民生为大。党和政府的一切工作，都是为了老百姓过上更加幸福的生活。” 党的二十届三中全会决定把“以人民为中心”的发展思想贯穿全篇，强调在发展中保障和改善民生是中国式现代化的重大任务，充分体现了执政党始终坚持为人民谋幸福的初心和宗旨。《立法法》第五十五条强调，各级人民代表大会及其常务委员会，要“通过制定、修改、废止、解释法律和编纂法典等多种形式，增强立法的系统性、整体性、协同性、时效性。” 各级地方人大及其常委会要力避过去那种“拍脑袋立法”倾向，杜绝地方立法工作中的长官意志和随意性。地方立法工作要做到长远有目标、五年有规划、年度有计划。其中，“立法规划”要坚持目标导向解决长远需要，“立法计划”要坚持问题导向回应民生诉求。《立法法》第五十六条明确规定，要根据经济社会发展和民主法治建设的需要，“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法”。地方人大及其常委会的所有立法实践活动，无一例外都要聚焦国家法律制度的短板弱项，解决当地经济社会法治领域的突出问题，满足人民群众美好生活必备的法律需求，确保把有限的立法资源用在刀刃上。地方性法规的基本功能概括地说，主要体现在如下三个方面：一是为国家法律和上位法在当地的全面贯彻实施提供细则，二是依据《立法法》赋予的立法权限对“地方事务”作出行为规范，三是根据立法权限对国家法律尚未涉及的事项先行立法，为国家制定相关法律法规提供实践经验。地方性法规具有与时俱进的特点，需要结合当地实际不断对民众的诉求做出积极回应。

（四）实施公众参与立法制度是回应民生诉求的现实路径

公众参与立法是实现民主立法、科学立法的根本要求。在全面推进依法治国的进程中，公众可以通过各种路径和方式，自觉自愿地参与到公共事务和公共治理中来，准确客观地表达自己的愿望和利益诉求。吸纳公众参与地方立法，已成为地方治理法治化的必然要求，公众通过立法听证会、座谈会、论证会和征集建议等途径建言献策。公众参与度越高，意味着地方立法体制机制越健全越完善。可以说广大公众直接参与地方立法实践活动，是新时代立足“全过程人民民主”，体现地方立法更加“接地气”、更加直面回应民生诉求的重要举措。人民代表大会制度作为人民当家作主的基本制度载体，各级人大的数字化建设是整个国家数字治理转型的重要内容。为实现党的二十大提出的“数字中国”目标，从最初的门户网站等“ 电子人大”，到覆盖全流程一体化的“数字人大”，再到以大数据与算法为基础的“智慧人大”，人大数字化建设在“全过程人民民主”的指引下不断前行。省、市、县三级地方人大数字化建设实践的基本内容，可以概括为“三个应用场景”和“两种基本模式”。“三个应用场景”为数字立法、数字监督和代表工作数字化；“两种基本模式”以决策理性为主导的浙江模式和以拓展参与为主导的广东模式。这两种模式背后的科学与民主的价值分野，是未来地方人大数字化建设必须考虑的路径问题。地方人大数字化建设的绩效和回应民生诉求的实效，主要取决于人大与其他权力主体之间的结构性关系而非技术能力。要根治地方立法的“官僚主义”和“形式主义”，体现立法的“民心”“民愿”“民意”，必须围绕发展“全过程人民民主”的最高价值目标，根据民主的人民性和全过程两大特性，通过对“地方事务”的法解释方法吸纳新型监督方式，对法定程序进行纵向细化和横向衔接。党的二十届四中全会强调推进社会主义民主法治建设，“坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度，确保国家机关依法行使权力、履行职责，确保人民群众民主权利、合法权益得到维护和实现”；要健全基层民主制度，“加强各种协商渠道协同配合，推进协商民主广泛多层制度化发展”。（完）

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